1. 사건의 배경과 의미

건설기술진흥법 제62조 제1항에 따라 건설사업자는 건설공사의 안전관리계획을 수립하고, 착공 전에 안전관리계획서를 발주자를 통해 건설공사 인·허가기관의 장에게 제출하여 승인을 받아야 합니다.  그런데 시공사가 착공 전 안전관리계획서를 수립하였으나 현장 여건상 일부 공종의 안전관리계획에 대하여 인·허가기관으로부터 착공 전 승인을 받지 못한 경우에, 국토관리청이나 인·허가기관 등 유관기관에서 이를 “안전관리계획을 수립했으나, 그 내용의 일부를 누락하거나 기준을 충족하지 못하여 내용의 보완이 필요한 경우”로 보아 시공사 및 현장대리인에게 벌점부과처분을 하는 경우가 종종 있습니다[건설기술진흥법 제53조, 동법 시행령 제87조 제5항 별표 8 벌점 측정기준 가. 11) 다) 참조]. 참고로, 위 시행령 별표 8은 법 53조 제1항의 벌점 부과사유인 ‘건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우’와 관련하여 동조 제4항의 위임에 따라 제정된 것입니다. 

시공사가 위 조항에 따른 벌점을 부과받게 되면 국가, 지방자치단체, 공공기관에서 실시하는 건설공사 입찰심사에서 감점을 당하고, 해당 벌점내용이 공개되는 불이익을 입게 되며(건설기술진흥법 제53조 제2항), 합산 벌점이 3.0점 이상인 경우 착공시 입주자모집(소위 ‘선분양’)이 제한되므로(주택공급에 관한 규칙 제15조 제3항), 시공사가 벌점을 부과받으면 이에 적시에 대응할 필요가 있습니다.

최근 법무법인(유) 세종 건설부동산분쟁그룹은, 국토관리청에서 위와 같은 사유로 시공사 및 현장대리인에 대하여 벌점을 부과한 사안에서, “착공 전에 안전관리계획을 제출하지 아니한 것만으로 이를 곧바로 ‘부실공사 발생의 우려가 있는 경우’에 해당한다고 볼 수 없다”는 이유로 벌점부과처분을 모두 취소하는 판결을 이끌어내어, 이를 소개드리고자 합니다.  유사한 사례에 대하여 상담 요청을 주시면 언제든지 상세하게 상담하여 드리겠습니다.

2. 쟁점 및 판시

시공사 A는 용인시 K구에서 시행되는 개발사업(이하 ‘이 사건 공사’라고 합니다)에 시공사로 참여하였고, B는 A사의 직원으로 이 사건 공사의 현장대리인입니다.  시공사 A는 용인시장(건설공사 인·허가기관의 장)에게 이 사건 공사에 관한 최초 안전관리계획서를 제출하여 “부적합” 통보를 받았고, 2차례에 걸쳐 일부 사항을 보완하여 용인시장에게 안전관리계획서 보완본을 제출하였으나 용인시장은 이에 대하여 “적정” 의견으로 승인하면서 공종별 세부 안전관리계획의 내용 중 검토에서 제외된 공종은 착공 전까지 반드시 안전관리계획 검토를 의뢰하여 승인을 받으라고 회신하였습니다.  그런데 시공사 A는 검토에서 제외된 공종에 대한 안전관리계획서를 착공 전 용인시장에게 제출하지 못하였고, 안전점검 등에 대한 자료를 공사 감리단에만 제출한 후 이 부분 착공을 하였습니다.

유관기관인 국토관리청에서는 이 사건 공사현장에 대한 특별점검을 실시한 후 시공사 A가 안전관리계획서에 대한 보완을 이행하지 않은 채 일부 공종을 착공하였다고 지적하였고, 시공사 A가 특별점검 직후 공사현장에 비치하던 안전점검 등에 대한 자료를 인·허가기관에 제출하는 등의 노력을 하였음에도 불구하고 시공사 A 및 현장관리인 B에 대하여 각 벌점 2점을 부과하였습니다(이하 ‘이 사건 처분’이라 합니다).

법무법인(유) 세종은 A, B를 대리하여 이 사건 처분에 대한 취소소송을 제기하면서 이 사건 처분의 근거법령인 건설기술진흥법 제87조 제5항 [별표 8] 벌점 측정기준 가. 11) 다)는 건설기술진흥법 제53조 제1항의 위임에 따른 것인데, 건설기술진흥법 제53조 제1항은 ‘건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우’에 벌점을 부과하도록 규정하고 있으므로, 벌점을 부과하려면 ‘부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우’에 해당하여야 하고, 이 사건 공사 과정에서 ① 원고들이 공종별로 안전관리에 필요한 서류들을 착공 전 작성하여 감리단에게 제출하고 승인을 받은 점, ② 특별점검 직후 기존에 감리단에 제출하였던 자료를 용인시에 제출하여 안전관리계획의 측면에서 그 내용이 적절하다는 사실상의 판단을 받은 점, ③ 현장에서 안전사고가 전혀 없었다는 점 등 제반 정황에 비추어 볼 때 공사 현장에 ‘부실공사 내지 부실공사가 발생할 우려’가 없었으므로 처분사유가 존재하지 않는다는 주장을 개진하였습니다.

이에 법원은 법무법인(유) 세종의 주장을 받아들여, 원고들이 각 공종에 따른 공사의 착공 전에 기존에 승인받지 못한 공종에 대한 안전관리계획을 수립하지 않았다고 보기 어렵고, 국토관리청이 제출한 증거만으로는 시공사가 공사를 성실하게 수행하지 않음으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있었다고 인정하기 부족하므로, 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 않는다고 판단하였습니다.  즉, 법원은 건설기술진흥법 시행령 상 벌점부과 근거규정이 안전관리계획 미제출 내지 미승인이라는 형식적 요건만으로 벌점을 부과하도록 한 것이 아니라, 안전관리계획 내용의 적절성 그리고 부실시공의 우려 여부 등을 벌점 부과의 실질적 요건으로 하고 있다는 점을 판시한 것으로, 이러한 법원의 판결은 법령의 문언해석에 충실할 뿐만 아니라 건설사의 영업에 중대한 영향을 미치는 벌점부과처분의 요건은 가급적 제한적이고 엄격하게 해석하는 것이 바람직하다는 합목적적 해석에도 부합하는 판단이라는 점에서 의미가 있습니다.