1. 서론
2024년 11월로 예정된 미국 대선에서 바이든과 트럼프의 재대결이 확정되었습니다. 두 후보 중 누가 당선되는지에 따라 미국의 정책은 상당히 달라질 것인바, 우리 기업의 미국 내 성공적인 비즈니스를 위한 전략을 새롭게 고민해야 할 시점이 되었습니다.
한국 기업의 입장에서는 바이든의 재선과 트럼프의 당선 가능성을 모두 염두에 두고 사업 정책을 마련해야 합니다. 바이든이 재선에 성공하는 경우 기존의 정책이 상당 부분 유지될 것이라는 점에서 한국 기업들의 비즈니스 전략에도 큰 변경이 초래될 것으로는 생각되지 않으나, 트럼프가 당선되는 경우 미국의 투자 및 무역 정책에 상당한 변화가 있을 것으로 예상되므로 더욱 면밀한 검토가 필요할 것입니다.
트럼프가 주요 경합주(swing state) 대부분에서 우위를 보이고 있는 가운데, 트럼프가 당선되는 경우 IRA에 따른 친환경산업에 대한 각종 혜택은 트럼프 행정부 하에서 우선적으로 변화될 가능성이 높습니다. 무역 정책 부분에서도 트럼프는 대 중국 무역 제한 조치를 비롯하여 보호무역주의적 조치를 더욱 강화할 것으로 예상됩니다.
이번 뉴스레터에서는 트럼프 당선 시나리오를 전제로 그에 따른 미국의 예상되는 정책 변화 및 그것이 한국의 전기차/배터리 관련 기업에 미칠 영향을 큰 틀에서 분석하고, 그에 대한 대비책을 살펴보고자 합니다.
2. 예상되는 미국 내 정책 변화
(1) 친환경 정책 철폐/완화 및 세제혜택의 축소
그간 바이든 행정부는 리쇼어링과 미국 내 제조업 역량 회복을 목표로 하여 다양한 핵심 산업에 대해 보조금을 지원해왔습니다. 대표적으로는 CHIPS법에 따른 반도체 산업 지원책 및 인플레이션 감축법(Inflation Reduction Act, 이하 “IRA”)에 따른 친환경(특히 전기차/배터리) 산업 지원책이 있습니다.
트럼프의 경우, 미국 내 제조업 부흥 등 정책 기조는 바이든 행정부와 동일하지만, 친환경 정책 – 전기차 지원책 및 내연기관차 관련 환경 규제 등 – 에 대해 노골적으로 비판적인 태도를 보여왔으며, 본인의 취임 첫날 전기차 지원책 및 자동차 관련 각종 환경 규제를 철폐하겠다는 공약을 발표한바 있습니다. 트럼프 1기 행정부의 전례를 감안하면 트럼프2기 행정부는 이러한 공약을 현실화하려고 노력할 가능성이 높습니다.
트럼프 1기 행정부에서는 총 321개의 행정 조치를 단행하였는데, 그중 115개가 기존 규제 완화의 성격을 띠고 있으며, 이 중 약 100여개가 환경 규제 완화와 관련되어 있습니다. 대표 사례로는 오바마 행정부에서 대체에너지 사용을 장려하고 탄소배출량을 감축하고자 도입한 클린 파워 플랜(Clean Power Plan, 이하 “CPP”) 정책의 무효화 시도를 들 수 있습니다. 트럼프는 CPP 정책을 무효화하고자 CPP 재검토를 골자로 하는 행정명령에 서명하고, 화력발전소를 장려하는 적정 친환경에너지규칙(Affordable Clean Energy Rule, 이하 “ACE”)을 추진한 바 있습니다. 트럼프 행정부의 규제 완화 시도들의 일부는 최종적으로는 연방 법원에서 위법하다는 판결을 받았으나, 소송절차를 거쳐 친환경 정책들을 복귀시키기 까지는 많은 시간이 소요되었으며, 그 과정에서 친환경 정책은 적지 않은 타격을 입었습니다.
트럼프 1기 행정부의 위와 같은 친환경 규제 철폐 시도 경험에 비추어 볼 때, 바이든 정부의 핵심 정책인 IRA에 포함된 다양한 친환경 정책 역시 트럼프 2기 행정부의 주된 공격 대상이 될 것으로 보입니다. 특히 우리 기업이 대거 투자한 전기차 배터리 분야에서의 정책 변경이 불가피할 것입니다. 트럼프는 친환경 전기차에 대한 세제 혜택(특히 30D Credit)이 미국 자동차 산업의 종말을 불러올 것이라고 비판할 정도로 전기차에 부정적인 의견을 공식적으로 표명한바, 다양한 방법을 통해 이를 무력화시킬 가능성이 있습니다.
(2) 미국 우선주의의 보호주의 무역 정책
트럼프 행정부 1기 당시, 트럼프 대통령은 대미 무역흑자국들과의 양자간 무역적자 해소를 가장 중요한 과제로 내세우며 다수의 행정명령에 서명했습니다. 또한 중국의 부당한 무역관행에 대한 조사를 지시했으며, 지적재산권 침해, 강제 기술이전 등을 이유로 중국산 수입품에 각 10%(이후 일부 품목에 대해 추가로 관세 상향 조정) 특별 관세를 부과한 바 있습니다. 트럼프는 더 나아가 중국의 화웨이와 ZTE(중싱통신)의 통신장비 사용을 금지하는 행정명령을 발동하거나, 북미자유무역협정(NAFTA) 등 미국의 기체결 무역협정의 재협상 등을 추진하며 미국 우선주의(America First)를 기반으로 한 보호주의 무역 정책을 강하게 추진했습니다.
트럼프는 본인의 대통령 선거 공약을 담은 Agenda 47을 통해 행정부 1기와 동일한 방향성을 공언한바, 트럼프 행정부 2기 역시 1기의 무역정책 기조를 이어갈 것으로 예상됩니다. 트럼프는 바이든 정부의 무역정책이 친중적이라고 비판하며, 자신은 세금 및 무역체계의 개편을 통해 자국의 제조업을 보호하고 외국 기업에 추가 세금을 부과하겠다고 밝혔습니다. 그 일환으로 외국산 제품에 최고 10%의 ‘보편적인 기본 관세((Universal Baseline Tariff)’를 부과하고, 중국의 최혜국 대우를 박탈하며, 중국으로부터의 전자제품·철강·의약품 등 필수품의 수입을 금지하기 위한 4개년 계획을 도입하겠다는 의지를 밝혔습니다.
한편, 바이든 행정부에서 통과된 위구르 강제노동방지법(Uyghur Forced Labor Prevention Act, 이하 “UFLPA”)에 따르면, 중국 위구르 지역 내에서 생산되었거나 미국 정부가 지정한 Entity List에 등재된 기업이 생산한 모든 상품(이하 “UFLPA 적용 상품”)은 미국으로의 수입이 금지되는데, 이 법 또한 트럼프 행정부의 중국 상품의 미국 내 수입 제한을 위한 주요 수단으로서 강화되어 운용될 가능성이 있습니다. 특정 제품의 UFLPA의 적용 여부를 판단시 최종재가 아닌 원자재 또는 중간재까지 검토를 하는바 우리 기업이 생산한 특정 제품 내에 포함된 일부 원자재 또는 중간재가 UFLPA 적용 상품에 해당한다면 우리 기업은 해당 제품을 미국 내에 수출을 하는 것이 쉽지 않습니다. 더욱이 초기에는 UFLPA이 면화, 섬유, 토마토, 폴리실리콘 정도를 대상으로 적용되었으나, 이제는 리튬이온 배터리, 철강, 알루미늄, 타이어 및 기타 자동차 부품 등으로까지 적용 범위가 확대되고 있습니다. 따라서 UFLPA는 중국산 제품 뿐만 아니라 중국산 부품을 다수 포함한 한국산 전기차/배터리제품의 대 미국 수출에도 상당한 영향을 미칠 수 있습니다.
(3) 외국인 투자에 관한 규제 강화
현재 바이든 대통령은 외국인투자위원회(Committee on Foreign Investment in the United States, 이하 “CFIUS”)의 심사 강화를 위한 행정명령에 서명하고 미 재무부가 CFIUS 심사 관련 규정의 집행 및 위반에 관한 처벌지침을 공개하는 등 외국인 투자에 관한 규제를 강화하고 있습니다. 이 같은 정책 기조는 트럼프 행정부 2기의 자국 우선주의와 보호주의 무역 정책과 맞물려 더욱 강화될 가능성이 있으며, 특히 미국의 공급망 안보를 위해 중국과 직간접적 관련성이 있는 기업의 미국 내 투자에 대해서는 더욱 엄격한 CFIUS 심사가 이루어질 가능성이 높습니다. 이에 따라 이러한 기업들의 미국 내 투자 심사 통과 여부에 대한 불확실성이 강화되어 이들의 지속적, 장기적 투자 리스크가 증대될 것으로 보이고, 중국과 밀접한 관계를 맺고 있는 한국 전기차/배터리 기업의 미국 내 투자 심사가 강화되는 등 우리 기업의 대미 투자에 대한 부정적인 영향이 발생할 수 있습니다.
3. 정책 변화를 위한 주요 수단
트럼프 행정부 2기는 바이든 정부에서 추진한 환경 규제 정책 등의 무력화 시도 및 보호무역주의 강화 시도 등의 일환으로, 국회에서의 법률 제정과 아울러 아래와 같이 다양한 수단들을 동원할 수 있습니다. 특히 주된 수단으로서 지난 1기 행정부와 마찬가지로 “행정명령”을 적극 활용할 가능성이 높습니다.
(1) 대통령 행정명령(Executive Order)
미국 헌법은 대통령에게 행정명령을 통해 연방 행정부처들에 직접 명령을 내릴 수 있는 권한을 부여하고 있으며, 이를 통해 미국 관련 연방 행정 부처에 기존 규제나 혜택의 철회를 명령하거나, 기존 규칙 내용에 대한 재검토·취소 또는 아직 최종 규칙이 마련되지 않았거나 효력이 발생하지 않은 규칙에 대한 업무 중지 지시를 통해 추가적인 조치를 취하지 못하도록 하는 등을 통해 사실상 기존 법률 집행의 무력화를 시도할 수 있습니다. 즉, 행정명령을 통해 법률의 내용을 변경할 수는 없다는 한계는 있으나, 대통령은 행정명령을 통해 국회의 협조 없이도 각종 정책을 신속하게 제한할 수 있는 광범위한 권한이 있습니다. 현재 친환경 자동차에 대한 세제 혜택인 30D Credit의 집행을 위해서는 관련 부처에서 행정규칙으로 세부내용을 구체화하여야 하는데 트럼프는 향후 이를 실질적으로 철폐 내지 축소하기 위해 대통령 행정명령을 통하여 행정규칙 제정과 관련한 업무 중지 명령을 내릴 가능성이 있습니다.
트럼프 1기 행정부 때 발령된 대통령 행정명령 제13771호는 새로운 규제가 발표될 때마다, 최소한 기존 규제 두 개 이상을 폐지하여야 하며 또한 새로운 규제를 위한 예산도 극단적으로 제한하였습니다. 트럼프 1기 행정부는 대통령 행정명령을 통해 기존 규제나 혜택을 실질적으로 철폐 내지 완화한 전례가 다수 있습니다.
이 외에도 미국 대통령은 헌법상 포괄적 수권법률인 국제비상경제권한법(International Emergency Economic Powers Act, 이하 “IEEPA”)에 따라 미국 대통령이 ‘미국의 국가안보에 위해가 발생하였다고 결정하여 국가비상사태를 선포’한 경우에는 의회 동의 없이도 각종 무역 및 금융거래에 관한 제한 조치를 부과할 수 있습니다. 따라서 미국 대통령은 이 같은 포괄적 권한에 근거하여 국가안보 목적을 위해 개별법상 근거가 없더라도 의회의 동의를 얻는 절차를 거칠 필요 없이 단독으로 다양한 제한의 부과가 가능합니다. IEEPA는 이러한 제한 조치를 부과한 경우 대통령은 가능한 모든 사안에 관하여 의회와 협의하고 조치 이행 현황을 보고하도록 규정하고는 되어 있으나(50 U.S. Code § 1703), 사전에 미 대통령이 IEEPA에 따라 의회 동의 없이 제재를 발령해야 한다고 판단하였을 때 의회가 그러한 제한 조치를 막을 수 있는 규정을 두고 있지는 않으며, 의회와의 협의에 관한 규정도 임의규정의 형식을 취하고 있습니다. 이러한 점을 고려할 때, 트럼프 행정부가 국가안보를 이유로 반도체 및 친환경산업에서 중국을 견제하기 위한 목적으로 국가비상사태를 선포한 후 기존에 없던 새로운 규제를 도입할 가능성도 있습니다.
(2) 의회검토법(Congressional Review Act, 이하 “CRA”)
트럼프 1기 행정부는 CRA를 활용해 오바마 정부에서 채택한 각종 규제 총 16건을 철폐한바 있습니다. CRA는 미 의회에 정부 부처가 제출한 규칙에 대한 미승인 권한(이러한 권한은 규칙이 채택된 이후 의회 회기일 기준 60일 이내에 행사되어야 함) 및 해당 기관이 미승인 규칙과 “실질적으로 동일한 또다른 규칙”을 채택하는 것을 금지할 수 있는 권한을 부여하고 있습니다. 만일 트럼프 前 대통령의 첫 당선시와 마찬가지로 미 의회의 다수당이 공화당인 상황에서 트럼프 대통령이 재집권하게 된다면 트럼프 대통령은 CRA를 활용하여 기존 규제의 철폐를 시도할 가능성도 높습니다. 더욱이 CRA에 의해 철폐된 규칙은 그 이후에 정권이 변경되더라도 재도입될 가능성이 매우 낮기 때문에 이후 정권들을 구속하는 효과가 높습니다.
새로운 자동차 배기가스 규제안 및 발전소 대기 오염 규제안은 올해 3월 및 4월까지 미 의회에 각각 제출될 것으로 예상되었으나, 현재 정부 부처 내 검토 등 절차가 지연되어 올해 5월 이후에 제출될 가능성이 높으며, 만일 미 의회의 다수당이 공화당인 상황에서 트럼프가 재집권하게 될 경우 트럼프 2기 행정부는 CRA를 이용하여 이를 무력화하려는 시도를 할 가능성이 있습니다.
(3) 선택적 폐지
미국 의회는 법률 전부를 폐지하는 대신, 특정 법률의 가장 중요한 조항을 선택적으로 폐지하는 방법으로 해당 법률이 제대로 작동되지 않도록 하거나 실질적인 효력을 가질 수 없도록 만들 수도 있습니다. 예를 들어, 미 의회는 오바마 케어법(Affordable Care Act)에서 의무를 위반한 개인에 대한 처벌 조항을 폐지함으로써 법안의 실효성을 크게 약화시킨 바 있습니다. 이와 비슷하게, 친환경 자동차에 대한 세제 혜택인 30D Credit 조항은 IRA에서 가장 중요한 조항 중의 하나이고 이를 폐지하게 되면 IRA의 전기차 지원을 통한 친환경정책의 실행에 필요한 가장 강력한 인센티브가 사라지게 될 수 있습니다. 따라서, 트럼프 2기 행정부는 IRA와 관련하여 이러한 선택적 폐지 방법을 사용할 가능성이 있습니다.
(4) 사법 절차: 소송 중단 신청의 활용
미국 법원은 행정부의 신청에 따라 특정 소송의 진행을 중단시킬 수 있습니다. 트럼프 1기 행정부는 이를 규제 완화를 위한 시간 벌기 수단으로 적극적으로 사용하였는데 청소년들이 연방대법원에 미 정부 차원의 기후변화 대처 조치를 요구하는 소송을 제기하자 법원에 소송 중단을 신청한 것이 그 대표적인 사례입니다.
(5) 연방 기관 인사권
트럼프 대통령은 트럼프 1기 행정부 당시 규제 완화 성향을 가진 인물을 연방 규제 기관에 임명했습니다. 또한, 후보자 지명/임명 프로세스를 일부러 지연하거나 최고위직을 공석으로 남겨두어 이전 정부가 도입한 정책의 시행을 지연시키거나, 정책 실현에 필요한 자원을 한정적으로 공급하기도 했습니다.
4. 우리 기업에 대한 영향 및 대응 전략
앞에서 살핀 바와 같이, 향후 트럼프 2기 행정부가 출범되면 미국투자 또는 수출 등 미국 관련 비지니스를 영위하는 우리 기업들은 더 많은 불확실성에 노출될 것으로 예상됩니다. 특히, 트럼프가 IRA의 폐지, 구체적으로는 전기차 · 배터리 관련 보조금의 철폐를 공언하고 있기 때문에, 구체적인 수단의 차이가 있을 뿐 트럼프 2기 행정부는 일단 이 목표를 이루기 위해 다양한 시도를 할 것으로 보이며, 이는 관련 사업 분야에서 우리 기업의 예측가능성을 떨어뜨리고 불확실성을 확대할 여지가 있습니다.
전기차 전환은 이미 전세계적인 추세이기 때문에 미국 자동차회사들도 궁극적으로는 전기차 기반 양산 체제로 전환할 필요성을 느끼고 있는바, 트럼프 행정부 2기는 IRA의 완전한 무력화 보다는 제한적 무력화를 시도할 가능성이 더 높을 것으로 보입니다. 이를 뒷받침하는 근거로는 외국 자동차 · 배터리 회사들이 미국의 여러 주(특히 공화당에 우호적인 남부지역)에 이미 상당한 투자를 진행하고 있고, 이러한 투자는 고용 창출에 대한 기대로 상당한 지지를 얻고 있는 점을 들 수 있습니다. 일례로, 남캐롤라이나주의 주지사 헨리 맥마스터는 트럼프의 열혈 지지자 임에도 폭스바겐 스카우트 전기차 공장 건설을 지원하기 위해 13억달러 규모의 인센티브 패키지를 입법화하였습니다. 이에, 트럼프 2기 행정부도 극단적인 반전기차 정책(배터리 보조금 등을 일방적으로 철폐하는 방안 등)을 펼치기보다는, 오히려 전기차 보조금을 받기 위한 각종 요건을 더 신설하여, 미국 회사는 해당 조건을 충족하기 쉽게 만들고, 외국 회사에게는 사실상 불이익을 주는 방법을 채택할 가능성도 있습니다.
그러나, 전기차 산업으로의 전환 과정에서 최대 수혜자가 중국이라는 점, 전기차 산업의전체 공급망 및 시장을 중국이 지배하고 있는 현실 등으로 인해 전기차를 둘러싼 국가안보 이슈가 확대되고 있는 점, 그리고 전기차의 안정성에 대한 우려 등으로 최근 전기차의 인기가 예전 같지 않은 점 등을 고려하면 트럼프 2기 행정부에서 IRA에 대한 전면적 무력화를 시도할 가능성도 물론 배제할 수는 없을 것으로 보입니다.
미국 내 투자 관점과 관련하여 우리 기업들, 특히 IRA의 세액 공제 대상 투자 및 보조금 지급 사업 관련 비즈니스를 운영 중인 기업들은 트럼프 2기 행정부가 IRA의 기존 규정들을 일부 무력화하거나 미국 기업에 유리한 방향으로 운용할 가능성을 염두에 두고 향후 비즈니스 플랜을 구상해야 할 것입니다. 특히 전기차 및 배터리 관련 기업들은, 트럼프 행정부가 자국 기업 및 미국내 일자리 창출을 우선시하는 성향을 이용하여, 미국 내 기업들과 비즈니스 구조를 연결시키는 방안도 고려해 둘 필요가 있습니다. 즉, 미국 내 기업에 대한 우대 정책 시행 시 그 편익을 누릴 수 있는 비즈니스 모델을 구축하는 것이 필요합니다.
또한, 대 미국 수출과 관련하여, 우리 기업들은 특히 UFLPA의 집행 강화 경향을 예의주시하여야 합니다. 특히 수출 품목의 생산에 사용되는 원재료 및 중간재의 원산지를 면밀히 파악할 필요가 있으며 특히 중국산 제품의 우회수출이 빈번한 국가와 무역을 진행할 때 더욱 유의하여야 합니다. 향후 UFLPA의 모니터링 초점이 태양광 및 전기차 분야(중국이 글로벌 공급망에서 핵심적인 역할을 차지하는 부분)로 더욱 집중될 것이라는 전망이 있으므로, 관련 산업 부문의 기업들은 각별히 UFLPA 관련 위반 사항이 발생하지 않도록 무역 관여 기업 및 제품에 대해 보다 강화된 실사를 수행해야 할 것입니다.
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법무법인(유) 세종 글로벌 규제 리스크 대응팀은 최근 글로벌 경제 · 무역 · 안보 환경의 변화를 둘러싼 주요 국가의 규제 · 정책 변화 및 각 기업의 공급망 · 비지니스에 미치는 영향에 신속히 대응할 수 있도록 우리 기업들에게 다양한 관련 정보 및 종합적 대응전략을 제공해드리고 있습니다. 담당 변호사 및 전문가는 아래와 같습니다.
