자진신고제도를 비롯한 담합 관련 규제의 근본적인 변화 - 공정위, 반복담합에 따른 등록취소 및 영업정지 추진, 자진신고 감면 혜택 축소 및 입찰참가자격 제한 강화 등

앞으로 반복적인 담합행위에 대한 제재가 크게 강화됩니다. 정부와 여당은 지난 9월 28일 당정협의회를 개최하여 반복담합자 등록취소 및 영업정지 등을 내용으로 하는 「반복 담합 근절 입법 추진방안」을 발표하였습니다. 한편 공정거래위원회(‘공정위’)는 9월 21일 「입찰에 있어서의 부당한 공동행위 및 입찰참가자격 제한요청에 관한 지침」 개정안(‘지침 개정안’)을, 9월 23일에는 공정거래법 시행령(‘시행령 개정안’) 및 「부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시」 개정안(‘감면고시 개정안’)을 각 입법 또는 행정예고하였습니다. 공정위는 이미 2026년 4월 23일 ‘민생물가 특별관리 관계장관 TF 7차회의’를 통해 반복담합 근절방안을 발표했는데, 금번의 일련의 조치들은 이러한 반복담합 근절방안을 구체화한 것입니다. 자세한 내용은 아래와 같습니다. 

1. 당정 입법 추진: 반복담합 등에 대한 제재 강화(반복담합 근절 입법 추진방안)

(1) 안전·에너지·환경·운송 분야 반복담합자 등록취소 및 영업정지

여당과 정부는 향후 공정거래법 개정을 통하여 안전·에너지·환경·운송 분야의 17개 업종 사업자가 ‘5년 이내 2회 이상’ 담합한 경우 공정위가 관계 행정기관의 장에게 등록취소* 및 영업정지** 등을 요청할 수 있는 근거를 마련하고, 관련 17개 개별법에도 공정위의 요청을 등록취소·영업정지 등의 사유로 추가하는 방안을 도입할 계획임을 밝혔습니다. 

* 등록취소 또는 영업정지 도입 대상: 소방시설사업법, 전기공사업법, 전력기술관리법, 공간정보관리법 

** 영업정지 도입 대상: 석유사업법, 약사법, 여객사업법, 화물사업법, 계량법, 환경기술법, 환경시험검사법, 하수도법, 폐기물처리법, 승강기관리법, 옥외광고물법, 해양폐기물법, 고압가스안전관리법

(2) ‘가격재결정명령’ 명문화 및 자진신고자 등에 대한 ‘시정조치 감면’ 삭제

공정위는 담합 이전의 경쟁을 회복하는 수준으로 가격을 재결정하라는 취지의 ‘독자적 가격재결정명령’을 시정조치의 한 유형으로 공정거래법에 명시할 것이라고 밝혔습니다. 공정위는 2026년 상반기 일련의 사건에서 20년만에 독자적 가격재결정명령을 부과하였으나 그 근거가 명확하지 않았다는 지적이 있어 근거를 명확히 하겠다는 취지입니다.

또한 자진신고자 등에 대한 과징금·고발 감면 혜택은 유지하되, 시정조치 감면 혜택은 삭제하는 방안을 추진하겠다고도 밝혔습니다. 따라서 종전과 달리 자진신고자의 경우 과징금이나 고발이 면제되더라도 독자적 가격재결정명령과 같은 시정조치를 부과받을 수 있게 되었다는 점에 유의할 필요가 있습니다.

(3) 담합 처분시효 연장 및 입찰담합징후분석시스템(BRIAS) 교육청 연계

공정위는 또한 담합에 대한 처분시효를 현행 최대 12년에서 최대 15년까지 연장하고, 입찰담합징후분석시스템(BRIAS)에 나타난 담합징후 정보의 의무적 제공대상에 교육청을 포함시키겠다고 밝혔습니다.

(4) 시사점

반복담합에 대한 등록취소·영업정지 제도가 도입될 경우 담합에 따른 불이익이 과징금 등 금전적 제재를 넘어 해당 업종에서의 사업활동을 중단시키는 수준으로 대폭 확대될 수 있습니다. 또한 독자적 가격재결정명령에 대한 근거가 명문화되고 자진신고자에 대한 시정조치 감면 혜택이 삭제될 경우 담합으로 형성된 가격에 대한 보다 직접적인 시정조치가 활성화될 것으로 예상됩니다.

2. 시행령 및 감면고시 개정: 자진신고 제도에 대한 대대적인 개편

(1) 조사개시 전∙후 자진신고자에 대한 과징금 감경 수준 차등화: 조사개시 이후, 1순위 조사협조자의 과징금 감경율 축소

1순위 자진신고자 등에 대한 감면 효과에도 커다란 변화가 생깁니다. 현행 규정에 따르면 과징금은 공정위 조사개시 전∙후와 무관하게 1순위 자진신고자에 대해서 전액 면제하고, 시정조치는 조사개시 전일 경우에는 면제, 조사개시 후일 경우에는 감경 또는 면제할 수 있습니다. 그러나 공정위는 이미 공정위가 담합 혐의를 인지하고 조사를 개시한 후에 자진신고하는 경우는 사건 처리에 기여하는 정도에 차이가 있으므로, 과징금에 대해서도 조사개시 전∙후에 따라 혜택을 차등화하겠다고 밝혔습니다. 

개정안에 의하면 조사개시 전 1순위 자진신고자는 현행과 같이 과징금을 전액 면제받을 수 있으나, 조사개시 후 1순위 조사협조자는 당초의 과징금의 75%만 감경받을 수 있게 됩니다(시행령 개정안 제51조 제1항 제2호). 

[자진신고자 등에 대한 감면 효과 신구 비교]

(2) 반복 담합자에 대한 자진신고 감면 제한 강화

① ‘5년 이내’ 반복담합자에 대한 시정조치 및 과징금 감경·면제 제외 확대

5년 이내 반복담합자의 자진신고 혜택 배제에 관한 현행 감면고시 제6조의3를 삭제하고, 해당 내용을 일부 수정하여 시행령에 규정하였습니다(시행령 개정안 제51조제2항제2호). 

현행 고시는 “법 제40조제1항을 위반하여 시정조치 또는 과징금 납부명령을 받은 자가 그 날부터 5년 이내에 다시 당해 시정조치에 위반되는 부당한 공동행위를 한 경우”를 감경·면제 제외 대상으로 규정하고 있으나, 시행령 개정안은 ‘당해 시정조치에 위반되는 부당한 공동행위를 한 경우’를 “새롭게 법 제40조제1항을 위반한 경우”로 변경하였습니다.

이에 따라 기존 시정조치와 관련된 동일한 유형의 공동행위가 반복되는 경우뿐만 아니라 과거 위반행위와 다른 유형의 공동행위를 한 경우도 감면대상에서 제외됩니다.

한편, ‘새롭게 위반한 경우’를 (i) 자진신고에 따라 감경 또는 면제를 받은 경우에는 감경 또는 면제받은 날, (ii) 시정조치 또는 과징금 납부명령을 받은 경우에는 해당 명령을 받은 날 이후 새로운 담합을 합의·실행하거나 기존 담합을 계속하는 경우로 구체화하였습니다(감면고시 개정안 제6조의5).

② ‘5년 초과 10년 이내’ 반복담합자의 과징금 감경률 축소

5년 초과 10년 이내에 반복담합을 한 사업자에 대한 자진신고 감면 혜택을 축소하는 기준이 추가로 신설되었습니다.

시행령 개정안에 따르면, (i) 법 제40조 제1항을 위반하여 시정조치 또는 과징금 납부명령을 받은 자가 10년 이내에 새롭게 법 제40조 제1항을 위반한 경우 또는 (ii) 법 제44조제 제1항에 따라 시정조치 또는 과징금을 감경 또는 면제받은 자가 10년 이내에 새롭게 법 제40조 제1항을 위반한 경우에는 자진신고에 따라 감경 또는 면제받을 수 있었던 원래의 과징금 금액의 50%만 감경받을 수 있습니다(시행령 개정안 제51조 제3항 제1호 및 제2호).

③ 사업 승계자, 감면 제외 대상으로 명시

합병·분할·분할합병 및 영업양도 등으로 부당한 공동행위 관련 사업을 승계한 자를 자진신고에 따른 감경 또는 면제 제외 대상으로 명시하였습니다(시행령안 제51조 제4항). 

[자진신고자 등에 대한 감면 제한 효과 신구 비교]*

* 시행령 및 감면고시 개정안은 각각 공포·고시된 날부터 시행되고, 부칙안은 시행일 이후 심의되는 최초의 감면신청(시행령) 및 시행일 이후 모든 감면신청 관련 사건(감면고시)에 적용하도록 정하고 있습니다(시행령 개정안 부칙 제2조, 감면고시 개정안 부칙 제2조). 다만 이는 현재 개정안에 따른 내용이므로, 구체적인 적용례는 확정안에서 확인할 필요가 있습니다.

(3) 자진신고자 등에 대한 고발규정(감면고시 제17조) 삭제

자진신고자 등에 대한 형사고발 면제 및 면제 예외사유에 대해서는 공정거래법 및 시행령에서 구체적으로 규정하고 있기 때문에(공정거래법 제44조), 이에 관하여 규정하고 있던 감면고시 제17조를 전면 삭제하였습니다.

한편, 형사사법시스템 개편에 따라 공정위가 법 위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 해친다고 인정할 경우 ‘중대범죄수사청장’에게 고발하여야 합니다(공정거래법 제129조 제2항). 한편 ‘검찰총장’과 ‘중대범죄수사청장’은 위와 같은 사실이 있음을 공정위에 통보하여 고발을 요청할 수 있으며(공정거래법 제129조 제3항), 이 경우 공정위가 실제 사건을 고발을 할 때는 ‘중대범죄수사청장’에게 하여야 합니다(공정거래법 제129조 제2항). 

아직 개정 형사사법시스템이 본격 시행되고 있지 않은 만큼 향후 자진신고와 관련된 공정위, 중수청 등 다양한 규제당국의 실무 동향을 면밀히 살펴볼 필요가 있습니다. 

(4) 시사점

금번 개정안이 시행될 경우 ‘조사개시 전·후’의 구분이 자진신고 감면제도에서 더욱 중요해질 것으로 예상됩니다. 조사개시 후 1순위 자진신고자의 경우 과징금 감면 혜택이 기존 100% 면제에서 75% 감경으로 축소되기 때문에 자진신고의 시점에 따라 감면 혜택이 크게 달라질 수 있습니다. 따라서 사업자로서는 담합 가능성을 인지하게 되면 신속하게 관련 사실관계뿐만 아니라 공정위 동향도 신속하게 파악하여 자진신고 여부를 결정하는 등 선제적으로 대응하는 것이 바람직하며, 이와 관련하여 감면신청 순위 확보(마커제도 활용 포함)를 위한 의사결정 절차 도입 및 관련 공정거래 컴플라이언스 체계 개편도 검토할 필요가 있습니다.

한편, 반복담합에 대한 감면 제한이 5년 초과 10년 이내의 반복담합에 대해서까지 과징금 감면 수준을 축소하는 방식으로 확대됨에 따라 과거 담합 및 자진신고·제재 이력이 장기간에 걸쳐 영향을 미치게 될 것으로 보입니다. 따라서 결국 종전에 담합으로 문제가 된 사업자의 경우에는 어떠한 형태의 담합행위도 재발되지 않도록 상시적인 담합 방지 프로그램을 구축하고 모니터링을 할 필요성이 더욱 높아졌습니다.

한편 합병·분할·영업양도 등으로 부당한 공동행위 관련 사업을 승계한 경우도 감면 제한이 적용되므로 앞으로 M&A 과정에서는 피인수회사의 과거 담합 및 제재 이력을 더욱 철저하게 확인할 필요가 있습니다. 

3. 지침 개정안: 입찰참가자격 제한요청 대폭 강화

공정위는 「입찰에 있어서의 부당한 공동행위 심사지침」의 명칭을 「입찰에 있어서의 부당한 공동행위 및 입찰참가자격 제한요청에 관한 지침」으로 변경하고, 공정거래법 제40조 제1항 위반에 따른 모든 유형의 담합을 입찰참가자격 제한요청 대상에 포함시키는 방향으로 개정할 것이라고 밝혔습니다.

또한 지침 개정안에 따르면 제한요청 판단기간은 5년에서 10년으로 확대되고, 제한요청 기준이 되는 벌점도 5점 초과에서 4점 이상으로 강화됩니다(지침 개정안 4. (2)). 따라서 현행 기준상 과징금 부과처분을 2회 받을 경우에는(누계 5점) 적용 대상이 아니지만, 개정안에서는 시정명령을 2회 받을 경우에도(누계 4점*) 제한요청 대상이 될 수 있습니다.

*시정조치 유형별 벌점: 경고 0.5점, 시정권고 1점, 시정명령 2점, 과징금2.5점, 고발 3.0점 

[입찰참가자격 제한요청 기준 신구 비교]

금번 지침 개정안은 2027년 1월 1일부터 시행될 예정이나(부칙 제1조), 다만 개정지침 시행 전에 담합으로 부과받은 벌점이 있는 사업자에 대한 입찰참가자격 제한요청에 대해서는 2031년 12월 31일까지 종전 규정을 적용하도록 경과규정을 두었습니다(부칙 제3조). 

이와 같이 입찰참가자격 제한요청 대상이 입찰담합(공정거래법 제40조 제1항 제8호)에서 공정거래법상 부당한 공동행위 전반(공정거래법 제40조 제1항 각호 전부)으로 확대되고, 과거 위반 이력의 고려기간도 5년에서 10년으로 연장됨에 따라 사업자의 과거 담합 이력이 향후 입찰 참여에 미치는 영향은 한층 커질 것으로 보입니다. 특히 제한요청 기준 벌점이 ‘5점 초과’에서 ‘4점 이상’으로 낮아지는 만큼, 입찰참가자격 제한에 해당되지 않기 위해서는 담합에 대한 제재 이력과 누적 벌점까지 장기간 관리할 필요가 있습니다.